Регулирование земельных отношений — предмет совместного ведения федеральных и региональных властей. Исходя из этого, в Земельном кодексе РФ и Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" многие вопросы не получили окончательного решения. Для их урегулирования необходимо принять региональные законы о земле. Как же местные власти воспользовались предоставленными им правами?
Приватизация земли.
Федеральное законодательство еще в начале земельной реформы дало гражданам право иметь землю в частной собственности и определило порядок ее приватизации. Однако с этим не согласились многие субекты РФ. Несмотря на федеральные законодательные акты, более десятка регионов приватизацию земель сельхозназначения так и не начали. Многие формально ее не запрещали, но по сути всячески тормозили.
При подготовке Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" было найдено компромиссное решение: федерация определяет порядок, а субект РФ дату, с которой этот порядок будет действовать на ее территории. Причем центр, судя по формулировкам, уступил субектам право определять момент приватизации даже по федеральным землям, находящимся на территории субекта РФ.
Что же дальше? Анализ законов Краснодарского и Ставропольского краев, Владимирской области и проектов законов еще 12 субектов РФ показал, что решается эта проблема в регионах по-разному: в пяти субектах определили срок начала приватизации с момента принятия регионального закона, в одном — через месяц после его принятия, в двух — через шесть месяцев, в Воронежской области через год, Вологодской — с 1 января 2005 года, в Адыгее — через 5 лет, в Краснодарском крае — через 49 лет, в Астраханской области — после разграничения земель РФ и субекта РФ, во Владимирской области и Ставропольском крае срок вообще не указан.
Как видим, разнообразие более чем чрезмерное. И с ним можно было бы согласиться, ведь мы живем в федеративном государстве, если бы действия регионов не нарушали прав юридических и физических лиц, предоставленных им федеральным законодательством.
Например, Земельный кодекс РФ предоставляет гражданам, имеющим земельные участки в пожизненном наследуемом владении и постоянном (бессрочном) пользовании, право переоформить их в собственность (ст. 20.5 и 21.3 Земельного кодекса). Многие крестьянские (фермерские) хозяйства и личные подсобные хозяйства имеют такие земли. По Земельному кодексу они могут приватизировать эти земли бесплатно в любое время, а по краснодарскому закону надо подождать 49 лет.
Еще больше земель сельхозназначения в постоянном (бессрочном) пользовании у сельхозпредприятий. Кодекс обязывает юридические лица, кроме госучреждений, арендовать или выкупить эти земли до 1 января 2004 года. В этот период прежний пользователь имеет право аренды и выкупа в эксклюзивном порядке. Воронежский, адыгейский, ставропольский, краснодарский законы или проекты законов не позволяют выкупить участки в этот срок, а после его истечения на те же участки может быть обявлен конкурс (аукцион) и они могут перейти к другим организациям.
Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст. 10.4) предоставляет арендатору право выкупить земельный участок по истечении трех лет с момента заключения договора аренды, а законы субектов РФ, откладывающие приватизацию на срок более трех лет, фактически дезавуируют это право.
Для того чтобы не входить в противоречие с федеральным законодательством, было бы целесообразно в законах субектов РФ дифференцировать сроки приватизации земель.
1. Гражданам дать возможность приватизировать земли сельхозназначения, находящиеся в их наследуемом владении или постоянном (бессрочном) пользовании с момента ввода в действие закона субекта. Тот же срок установить и для юридических лиц в отношении земель, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании.
2. Арендаторам государственных и муниципальных образований предоставить возможность приватизации через три года успешного использования участка, если иное не оговорено в договоре.
И, наконец, о государственных и муниципальных землях сельхозназначения, которые не были ранее закреплены за сельхозпроизводителями. Вряд ли целесообразно разрешать приватизацию всех площадей сразу после принятия закона субекта РФ. Сейчас цены на землю низкие, а если единовременно будет разрешена распродажа больших площадей, то цены упадут еще ниже. Если будет разрешена приватизация, то юридические и физические лица могут потребовать немедленной распродажи всех земель, но поступления в бюджеты будут относительно небольшими. Чтобы избежать этого, в законе субекта РФ необходимо прописать, что приватизация земельных участков осуществляется в соответствии с планами, утверждаемыми законодательными собраниями субектов. Это позволило бы продавать госземли только при необходимости и получать за них значительные суммы в бюджет.
Минимальные размеры участков
Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст. 4.1) предоставил субектам РФ право устанавливать минимальный размер земельного участка. Учитывая, что тем же законом (ст. 13.1) участнику долевой собственности предоставлено право выдела участка в счет земельной доли, то большинство субектов РФ устанавливают минимальный размер участка на уровне земельной доли, а если участок выделяется для ведения ЛПХ, некоторые субекты допускают даже меньший размер. Однако в двух из анализируемых субектов РФ минимальный размер участка установлен: в Краснодарском крае — 300 гектаров, в Воронежской области проектом закона предусмотрено 100 гектаров.
Что же будет, если собственник доли захочет выделить участок в счет доли, которая в Краснодарском крае составляет в среднем около 5 гектаров? Ему не разрешат этого, так как будет нарушено требование закона субекта РФ о минимальном размере участка. Нужно обединить не менее 60 земельных долей и лишь тогда можно будет выделить участок.
А если фермер хочет создать хозяйство площадью, допустим, 250 гектаров? Ему, видимо, откажут в выделении участка, так как он не соответствует минимальной норме. Отметим, кстати, что до введения в действие регионального закона средняя площадь фермерских хозяйств в Краснодарском крае составляла около 20 гектаров.
Вполне очевидно, что действия краснодарских законодателей направлены на сдерживание развития малого бизнеса в сельском хозяйстве. Этого ли хотел федеральный законодатель, предоставляя субектам РФ право устанавливать минимальные размеры земельных участков? Как же защитить интересы фермеров и собственников земельных долей?
Видимо, решить эту проблему можно только через внесение соответствующих изменений в федеральное законодательство.
Семейный максимум
Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" дал субектам РФ право устанавливать максимальную площадь земли, которую может иметь на территории одного района гражданин, его близкие родственники или юридические лица, в которых гражданину или его близким родственникам принадлежит более 50 процентов голосов. Причем федеральный закон определяет, что устанавливаемая законом субекта РФ максимальная площадь не может быть меньше 10 процентов от всей площади сельхозугодий района. Например, субект РФ не может определить максимум на уровне 5 или 8 процентов. Ему дано право устанавливать максимальную площадь на уровне 10 процентов и выше.
Большинство субектов РФ и выбрали эту цифру — 10 процентов. В то же время Орловская область подняла планку до 35 процентов, то есть, одному человеку вместе с родственниками разрешается иметь в собственности до 35 процентов земель сельхозназначения района. Теоретически можно предположить, что три собственника могут завладеть всеми сельскохозяйственными землями района.
Проект закона Смоленской области предусматривает установление максимальных площадей в собственности по каждому району дифференцированно. Ставропольский край вообще не установил ограничения для латифундистов. Фактически это означает, что в Ставропольском крае ограничений для латифундистов нет, один человек может скупить все 100 процентов сельскохозяйственных земель района.
Преимущественное право покупки
Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст. 1.3, 8.2, 12.2) обязывает продавцов земельных участков и долей извещать высший орган исполнительной власти субекта РФ о намерении продать участок или земельную долю с указанием цены и других существенных условий договора. Высший орган исполнительной власти может принять решение о покупке участка (доли) и известить об этом продавца либо отказаться от покупки.
Федеральный закон дает возможность передать преимущественное право покупки земельных участков и долей от высшего органа исполнительной власти субекта РФ органам местного самоуправления. Однако случаи такой передачи должны быть установлены законами субектов РФ.
Как воспользовались субекты РФ преимущественным правом? Известно, что Самарская область отказалась от преимущественного права покупки земельных участков и долей. Собственники здесь могут, не уведомляя никого и не дожидаясь разрешений, продавать свою землю.
В некоторых регионах такая прерогатива поделена между областью и муниципалитетами. В Белгородской области и Республике Адыгея при покупке крупных участков (соответственно 100 и 50 гектаров) преимущественным правом пользуется субект РФ, а если площадь продаваемого участка меньше — орган местного самоуправления. В Вологодской области делить полномочия предполагается по другому признаку: по наиболее ценным землям преимущественное право покупки оставляет за собой область, по остальным оно передается органам местного самоуправления.
В Волгоградской, Воронежской, Ленинградской и Нижегородской областях право преимущественной покупки рассматривает сначала областная администрация, а в случае ее отказа — орган местного самоуправления.
В ряде субектов РФ высшие органы управления оставили это право за собой и ни при каких обстоятельствах не доверяют его органам местного самоуправления (Тульская, Ростовская, Орловская области, Краснодарский и Ставропольский края).
В Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлен срок в один месяц, в течение которого субект РФ и орган местного самоуправления должны сообщить продавцу земельного участка, воспользуются они преимущественным правом покупки участка или нет. Если ответ будет положительным, то неясно, сколько той или другой стороне отводится на реализацию принятого решения, то есть на заключение договора купли-продажи.
В проектах законов Волгоградской и Ленинградской областей установлен месячный срок на заключение договора. Если субект РФ или орган местного самоуправления за это время договор не заключили, то собственник может продать участок или долю третьим лицам.
Публикация обявлений
Органы власти субектов РФ или по их поручению органы местного самоуправления должны определить средства массовой информации, в которых публикуются обявления о купле-продаже и передаче в аренду государственных земель, выделе земельных участков в счет земельных долей, их продаже, проведении собраний участников долевой собственности. Как дело обстоит с этим?
Большинство регионов в своих законах оговорили, что средства массовой информации определяются органом исполнительной власти субекта РФ. Кое-где (Ставропольский край, Смоленская область) публикации предусматриваются в районных газетах. Это позволит сократить затраты на публикацию обявлений. В то же время ряд субектов РФ определили в качестве единственного средства СМИ для публикаций печатный орган субекта РФ (Ленинградская и Астраханская области). Кроме дороговизны, такой порядок может привести к задержкам с публикациями.
Но и это еще не худший вариант. Во многих регионах законодатели потребовали обязательной публикации в двух средствах массовой информации: и в официальном органе субекта РФ, и в официальном органе муниципальной власти. Это резко увеличит затраты на обявления. Кроме того, непонятно, что делать, если в одной из газет обявление вышло, а в другой из-за очереди задерживается.
Отказ через отсрочку
Когда федеральные законодатели в середине 2002 года принимали Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", то они определили срок его ввода в действие через 6 месяцев. Этот срок давался региональным законодателям на подготовку и принятие законов субектов РФ о земле. Однако отведенный срок истек, прошло еще 4 месяца, а подавляющее большинство субектов РФ так и не приняли свои законы.
Действие Закона об обороте сельхозземель сдерживается также отсутствием постановления Правительства по разрешению споров о местоположении выделяемого в счет земельных долей земельного участка и размера компенсации за него. Законом об обороте сельхозземель прямо было предписано Правительству РФ в течение 6 месяцев принять такой документ, однако его до сих пор, к сожалению, нет. В результате ни один дольщик выделить участок не может.