Среди множества сельских проблем следует прежде всего сказать о бедности и обезлюдевании сельских пространств. Около 59% сельских домохозяйств имеют денежные доходы ниже прожиточного минимума (в городе 35%); у 44% и располагаемые ресурсы (куда помимо денежных доходов входят натуральные поступления, сбережения, доходы от собственности) ниже черты бедности (в городе 28%). У 27% сельских семей денежные доходы, у 12% располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума в 2 раза и более.
В соответствии с данными переписей населения, отмечается рост в структуре сельского расселения мелких деревень к деревень без постоянного населения. Удельный вес населенных пунктов с числом жителей до 10 человек возрос за последние 30 лет в 2 раза. Особенно высок этот показатель в Центральном и Северо-Западном округах историческом центре страны.
Из 13 032 пустующих сельских поселений 10 077 (т.е. более 3/4) приходится на Центральный и Северо-западный экономические районы. Если в целом по Российской Федерации доля сельских населенных пунктов без постоянного населения и с числом жителей до 10 человек составляет 30,8%, то в Центральном округе 38,5%, Северо-Западном 50,2%, а в таких областях как Вологодская 59,6% Костромская 58,3%, Тверская 51,9%, Ивановская 47,7%, Смоленская 46,2%. Для сравнения: в Татарстане таких деревень всего 7,6%, В Башкортостане 8,1%.
Правда, есть теоретики и политики, которые считают, что сокращение сети сельских поселений и численности и удельного веса деревенских жителей однозначно прогрессивны. Но это, на наш взгляд, глубокое заблуждение, перенос в постиндустриальное общество, которое стремится строить Россия, стандартов вчерашнего дня.
В развитых странах, на которые у на любят ссылаться кстати и некстати, такого массового сокращения сельских поселений не происходило даже в период бурной урбанизации. А с 1980 по 2000 год в США численность сельского населения возросла на 6,4 млн человек, сократился удельный вес жителей, проживающих в группе крупных городов и мегаполисов.
Такие же структурные сдвиги надо обеспечить и в России, разработав и реализовав соответствующую сельскую политику.
Каковы, по нашему мнению, основные недостатки современной сельской политики и в чем, соответственно, должны состоять пути ее совершенствования?
Первое это, острейший дефицит средств на сельское развитие, как бюджетных, так и внебюджетных. Сначала о бюджетных. Приведу, на первый взгляд, парадоксальную цифру, но она точно характеризует отношение к селу. По федеральным и региональным программам поддержки животноводства в 2002 году на одну условную голову скота было выделено 430 рублей, а по программе "Социальное развитие села" и еще 12 федеральным целевым программам, частично реализуемым в сельских районах, за счет федеральных и региональных источников один сельский житель в среднем получил в 2003 году 415 рублей, т.е. на 15 рублей меньше.
Комментарии излишни.
Конечно, главная причина недостатка денег дефицит аграрного бюджета, но дело не только в этом несовершенны и механизмы его распределения.
Недостатком бюджетного механизма является отсутствие четких правил получения денег, как субектами Федерации, так и сельхозпроизводителями. По большинству федеральных программ, в том числе и по программе "Социальное развитие села", эти правила не прописаны в законодательстве, а устанавливаются министерским приказом. Бюджетные средства распределяются без четких приоритетов.
Наблюдается чрезвычайная дифференциация распределения денег по регионам. Например, субсидии из федерального и региональных бюджетов на содержание обектов социально-культурной сферы села и отопление сельского жилого фонда выплачивались в 2003 г. только по 48 регионам, и в расчете на одного сельского жителя различаются в 6,5 тысяч раз от 663 руб. в Ямало-Ненецком автономном округе до 10 копеек в Московской области.
Еще один существенный недостаток механизма бюджетирования сельского развития отсутствие в бюджетах министерств образования, здравоохранения, культуры и других отраслей сферы услуг разбивки на город и село. Как следствие социальные ведомства сокращают программы оказания услуг в сельской местности, так как издержки на единицу услуг а деревне значительно выше, чем в городе. Происходит свертывание сельской социально-инфраструктурной сети. Закрываются сельские школы, жгут книги в ликвидируемых сельских библиотеках.
В процессе реализации Федеральной программы "Социальное развитие села" вполне оправдал себя принцип сочетания бюджетных и внебюджетных источников финансирования, ЕГО необходимо всячески укреплять, не допуская снижения бюджетных расходов, между тем, если и 2003 г. на 1 рубль внебюджетных средств из федерального и региональных бюджетов было выделено 72 коп., то в 2004 г. только 55 коп.
Нерешенным вопросом механизма сельского развития остается разработка стандартов обеспеченности сельского населения общественными услугами как ориентира при разработке программ сельского развития. Такие стандарты существуют во многих странах. Например, в Великобритании есть стандарты качества услуг для сельского населения. Вот некоторые из них: доступ к школьному образованию "бесплатный транспорт всегда обеспечивается для учащихся школьного возраста (5-16 лет), которые посещают школу, если она расположена далее двух миль ходьбы для детей младше 8 лет и трех миль для детей старше 8 лет"; доступ к здравоохранению "профессиональная первичная медицинская помощь обеспечивается в течение 24 часов, врачебное обслуживание в течение 48 часов" и т.д.
Если эти стандарты не обеспечиваются, каждый сельский житель вправе обратиться в суд с жалобой на правительство. Достижение этих стандартов является целью деятельности британских министерств и ведомств.
У нас же подобные стандарты законодательно не установлены, что не позволяет наладить эффективное управление сельским развитием. У Минсельхоза, Минобразования, Минсоцразвития России нет количественно измеряемых, статистически контролируемых показателей степени достижения целей сельской политики, хотя их предусматривалось установить административной реформой 2004 г.; если этого не сделать, у общества не будет обективных критериев для оценки действий чиновников.
Следующим существенным препятствием в осуществлении сельской политики является ведомственная разобщенность управления сельской местностью.
Мы подсчитали, что в области сельского развития решения на федеральном и региональном уровнях принимают около трех десятков ведомств и служб. Из более чем 40 федеральных целевых программ сельские аспекты затрагиваются, по меньшей мере, в 13-ти. У Минсельхоза, формально ответственного за сельскую политику, нет достаточных полномочий по координации деятельности ведомств и реализации ФЦП.
Укрепление статуса Минсельхоза, являющегося по существу не отраслевым, а межотраслевым органом управления, является настоятельной необходимостью.
Однако и этого недостаточно в условиях создания вертикали власти, когда все принципиальные решения принимаются Президентом РФ. Парадоксально, но факт: у Президента России, крупнейшей аграрной державы мира, сосредоточившей 10% мировых сельскохозяйственных угодий, нет не только Совета по сельскому хозяйству, но даже советника, а в президентской администрации соответствующего подразделения.
Отчасти такая ситуация с управлением сельским хозяйством и сельской местностью, с финансированием села и вообще с аграрной и сельской политикой обясняется тем, что сельское сообщество само по себе слабо влияет на власть. В России, к сожалению, не сформировано эффективного, широкого (представляющего все социальные группы деревни) аграрного лобби, кроме лобби крупного агробизнеса, выражающего отчасти и общие отраслевые интересы, но, прежде всего, свои узкокорпоративные. Но где, например, лобби сельских учителей, врачей, владельцев личных подсобных хозяйств, других массовых и самых бедных социальных слоев деревни?
Может быть, определенные подвижки с лоббированием интересов сельского сообщества произойдут в ходе реформы местного самоуправления. В соответствии с федеральным законом о местном самоуправлении, муниципалитеты имеют право создавать региональные и общероссийские обединения. Назрела настоятельная необходимость сформировать общероссийский союз сельских муниципалитетов.
Следующая жгучая проблема преодоление дефицита информации, который испытывают лица, принимающие решения в области сельской политики. Приведу один красноречивый пример: Президент России обявил о начале борьбы с бедностью как о стратегической задаче, а у нас нет статистики сельской бедности в разрезе субектов РФ и сельских административных районов. Мы не знаем долю сельских жителей в региональном и муниципальном разрезе, денежные доходы и располагаемые ресурсы которых ниже прожиточного минимума, а такие сводки должны ложится на стол чиновников ежеквартально.
Наш Институт уже приступил к работе по типологии сельских административных районов. Получены только первые результаты, но и они наводят на ряд важных выводов. Мы, например, сгруппировали районы по плотности населения и посмотрели динамику сельскохозяйственных организаций по этим группам за 1995-2003 гг. Выяснилось, что в наибольшей степени число СХО и их потенциал (численность работников, пашня, поголовье животных) сократилось в районах с плотностью до 5 человек на квадратный километр. Таких районов насчитывается 609 (34% их общей численности). Выходит, что более чем в трети районов сельхозорганизации находятся в плачевном состоянии и не могут выполнять селообразующие функции, как было при советской власти. Если современная сельская политика продлится, аналогичная участь постигнет районы с плотностью населения от 5 до 10 человек их 505 (28% общей численности).
Сложившиеся тенденции необходимо менять, а в районах, где сельскохозяйственные организации фактически перестали быть центрами сельской жизни, надо (наряду с возрождением части из них) думать об альтернативных схемах организации сельского развития. Речь идет об организации КФХ, развитии несельскохозяйственной занятости, в том числе посредством малого предпринимательства, использовании рекреационного и культурно-исторического потенциала территорий. А для этого необходимо создать новую сельскую инфраструктуру сеть микрофинансовых организаций, консультационных центров, демонстрационных хозяйств, сбытовых и снабженческих кооперативов и т.д.
Таковы, на наш взгляд, основные проблемы и направления политики устойчивого сельского развития в России. Уже один перечень существующих здесь задач показывает, какую огромную работу предстоит проделать в этой сфере.
И прежде всего необходимы принятие Правительством Концепции устойчивого развития сельских территорий (первый вариант которой одобрен Комиссией по вопросам АПК), разработка ФЗ "Об устойчивом развитии сельских территорий", корректировка ФЦП "Социальное развитие села", внесение поправок в ряд законов и других правовых актов, регулирующих вопросы сельского развития.