Героя эксклюзивного интервью «Крестьянских ведомостей» вряд ли нужно представлять. Его знают все аграрники. Это четырежды министр сельского хозяйства, дважды вице-премьер российского Правительства, один из лидеров земельной реформы, доктор экономики, профессор, академик Российской академии сельхознаук… всех регалий не перечислить.
Но самое главное, чем известен Виктор Николаевич, это тем, что 20 лет тому назад он был в числе «отцов-основателей» нашей земельной реформы. И, собственно, об этом беседа с ним.
– К концу 80-х годов в обществе шла достаточно острая дискуссия по поводу сохранения или разрушения принципа государственной собственности на земли, государственной монополии на земли. В научных кругах очень активно обсуждался вопрос возможной денационализации. И, хотя это особо властями не поощрялось, на различных научных семинарах, в разных институтах идея возврата к многообразию форм собственности на землю распространялась все шире и быстрее. Поэтому, когда было принято решение о подготовке основного земельного закона СССР, «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик», эти споры вывели на открытые площадки в рамках Верховного Совета.
В начале 90-го года, когда часами транслировались захватывающие телепередачи с заседаний Верховного Совета СССР, можно было услышать всякое. Было немало и авантюрных проектов, но что касается подготовки земельного закона, на мой взгляд, была выстроена логика создания документов и достаточно стройный состав разработчиков проекта этого закона. В эту группу были включены наиболее авторитетные аграрники того периода. Достаточно сказать, что возглавлял этот проект А.А. Никонов, в то время президент ВАСХНИЛ. В состав разработчиков входила большая группа депутатов Верховного Совета, в том числе такие уважаемые в аграрном сообществе люди, как академик Емельянов, академик Тихонов, академик Крылатых. Кроме того, работала команда в ту пору молодых людей, – нынешний заместитель министра сельского хозяйства А.А. Петриков, завкафедрой аграрной экономики МГУ С.В. Киселев, доктор Е.В. Серова и другие молодые экономисты, получившие хорошее образование и знающие мировой опыт развития земельных отношений. Группа была поддержана авторитетными производственниками.
Естественно, что на первом этапе, было трудно сразу же разработать единую концепцию этого законодательства. Причем полярность позиций была довольно большая. Наиболее радикальные веяния предлагал Анатолий Собчак. Государственные чиновники, которые тоже входили в состав комитета, придерживались достаточно сдержанной позиции. Но в результате, на мой взгляд, была выработана совершенно правильная для того этапа позиция: не вести речь в этом законе о частной собственности на землю, поскольку общество пока еще не было готово к тому, чтобы воспринять эту идею к реализации. Было принято, убежден, правильное решение о введении института пожизненного наследования владения землей при сохранении принципа национализации. Но, несомненно, при этом всегда предусматривалось, что регулирующая роль государства должна оставаться достаточно жесткой, определенной, объективной и эффективной.
Вслед за этим документом, естественно нужно было принимать и республиканские земельные законы. Под эгидой Верховного Совета РСФСР была создана рабочая группа по подготовке земельного кодекса. Ее возглавил заместитель министра сельского хозяйства Мартынов.
В состав группы вошли те люди, которые принимали участие в подготовке «Основ земельного законодательства». Я вошел в нее тоже, потому что активно участвовал в подготовке предыдущего документа. И здесь в комиссии дискуссии приобрели более жесткий характер.
В процессе этих обсуждений у меня сформировалось представление, что вряд ли нам удастся в один Земельный кодекс вложить разделы, которые реформируют земельные отношения, и свод норм, которые регулируют реформированные земельные отношения. Поэтому я внес предложение разделить «Земельный кодекс» на две части: собственно Земельный кодекс и относительно небольшой закон, который в себе содержал бы основополагающие позиции, позволяющие осуществить земельные преобразования в стране. А «Земельный кодекс» принимать вслед этому документу, и его ориентировать на то, что принято в первом законе. Но тогда, в конце 90-го года этот законопроект был воспринят достаточно позитивно, был принят обеими палатами, утвержден Верховным Советом и стал основой для подготовки «Земельного кодекса.
– Вот принят закон – «Основы земельного законодательства», российский закон о земельной реформе. А кто должен был реализовывать этот закон?
– Параллельно с формированием нового земельного законодательства, естественно, возник этот вопрос. Было принято, на мой взгляд, достаточно справедливое и обоснованное решение о создании государственного комитета РСФСР по земельной реформе. И при сохранении таких функций как организация оптимального использования, охрана земель, мониторинг их состояния к сфере его деятельности была добавлена еще одна задача: реформирование земельных отношений.
За комитетом записали и еще одну очень важную функцию – поддержка новых форм хозяйствования, прежде всего речь шла о начальном этапе развития фермерского движения. При этом не имелось в виду, что это некая альтернатива Министерству сельского хозяйства. Просто шла речь о том, что весь многообразный спектр земельных отношений, как в сельском хозяйстве, так и в других отраслях экономики передается в это ведомство. Ведь реформирование затрагивало все отрасли, в той или иной степени, в первую очередь это сельское хозяйство. По-моему, это решение было правильным, и сразу хочу сказать, что последующая переориентация деятельности этого органа на исполнение других функций, на мой взгляд, крайне негативно сказалась на общем развитии и земельной, и аграрной, да и в целом экономической реформы в стране.
– Сейчас критики, которых развелось много, говорят, что сама идея паевания и деления на земельные доли стала основой нынешнего раздрая в земельных отношениях в нашей стране.
– Категорически не могу с этим согласиться по двум причинам. Появились земельные доли и имущественные паи уже в 1992 году, а мы пока с вами говорили о рубеже 90 – 91 г.г., И закон о земельной реформе был ориентирован на постепенный процесс создания альтернативных форм хозяйствования К(Ф)Х при сохранении существующих сельскохозяйственных предприятий.
– То есть в основу преобразований закладывался эволюционный процесс?
– Закон о земельной реформе предусматривал именно постепенный эволюционный переход на многообразие методов хозяйствования и форм собственности, основанных на добровольных решениях сельскохозяйственных товаропроизводителей. Поэтому и главными принципами этого закона были информированность и добровольность. То есть нужно было людям разъяснить их возможности выбрать наиболее приемлемую для них форму распоряжения своим правом на земельную долю. При этом предусматривалась государственная поддержка новых форм экономической деятельности в нашей стране.
Я помню тот оптимизм, который царил на рубеже 90 — 91 года…Этот оптимизм граничил с иллюзиями у людей, которые ожидали, что при таком начале, при такой общественной поддержке, преобразования будут развиваться быстро и продуктивно.
Что произошло потом?
Начало 1992 года, переход на более радикальное реформирование российской экономики. Естественно он не мог не затронуть и реформирование аграрной экономики в частности. Мне тогда пришлось перейти на работу Министерства сельского хозяйства. Если вспомнить конец 1991 года, трудно представить, что было на продовольственных рынках…
– А что было?
– Для меня в памяти отпечаталась картинка: толпы людей, стоящих с талонами на получение самых необходимых видов продукции; и витрины магазинов, в которых стоят только трехлитровые банки, почему-то только с березовым соком. В день, когда я приступил к обязанностям Министра сельского хозяйства и продовольствия, в Москве было запасов муки на трое суток при нормативе 30 дней.
Сегодня никто не вспоминает, что был страшный падеж на птицефабриках из-за нехватки зерна. Мне пришлось в первые дни по минутам отслеживать движение судов с зерном из Канады, из Австралии, Бразилии. Ежедневно докладывать Президенту о состоянии обеспечения зерном, мукой. Речь уже не шла о других, менее необходимых продуктах питания. И вот на этом фоне было принято радикальное решение осуществить приватизацию всего агропромышленного комплекса одновременно с приватизацией всей экономики. На мой взгляд, это было не совсем оправданным.
Ошибка заключается в том, что аграрный комплекс более инерционен. Там иное мышление, там иной уровень психологической готовности людей изменить форму своего бытия. Я приступил к работе в качестве министра 15 ноября, от меня потребовали в течении 3-х недель представить комплекс нормативных документов по преобразованию сельского хозяйства.
Первый вариант, который мы представили, не удовлетворил руководство страны. Признали, что нужны более жесткие сроки реформирования, более радикальные меры, и в числе таких мер предлагалось вообще включить землю в ваучерную приватизацию. Мы предложили компромисс: уж коли говорить о быстрой денационализации, то с условием, чтобы земля сельхозназначения осталась в собственности у крестьян.
Итак, денационализировать землю, но как?
Сегодня ругают земельные доли. А как реально можно было проводить денационализацию земли, чтобы передать ее крестьянам?
Мир придумал всего три варианта, и ничего другого ни тогда, ни сейчас не существует.
Первый вариант – это реституция. По этому пути пошли восточные земли Германии, земли Балтии (Латвия, Литва, Эстония), Венгрия, Польша, Чехия, Словакия. Для них он был вполне приемлем, потому что сохранились документы, были живы люди, которые владели землей до 1946 года.
Для России этот путь был не приемлем.
Второй используемый в мире вариант – продажа земли. Давайте представим ситуацию в начало 90-х годов. Какой фермер, какой работник сельхозпредприятий, кто вообще мог тогда приобрести землю? Собственных средств нет. Даже в рассрочку, – мы рассматривали и эти варианты. Но не получается.
И третий вариант, который в мире существовал и существует – это вариант уравнительного распределения. Ведь земельные доли – это институт уравнительного распределения земли между крестьянами. При этом мы такую закладывали позицию: на первом этапе предоставляется право на земельную долю, и этот институт земельной доли носит характер переходного института, он работает только в течение определенного времени. И за год – максимум полтора крестьянин должен принять решение, как он распорядится этой земельной долей и имущественным паем, – он вступает в коллективное хозяйство (акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, сельскохозяйственный производственный кооператив), хочет вести фермерское хозяйство или он решает расширить свое личное подсобное хозяйство. Он должен был принять решение и потом материализовать право на земельную долю в форме владения частью акционерного общества или в виде выделения конкретного земельного участка.
– Сегодняшние критики говорят, что за этот переходный период государство должно было начать межевание, выделение земельных участков в натуре.
– Ничего злее и вреднее придумать нельзя. При всей болезненности преобразований, мы все-таки обошлись без войн на меже, без междоусобицы и кровавых столкновений. А вот если бы мы тогда поставили задачу выделить, – технически это было возможно, – каждому земельный участок, при разности местоположения каждого участка, при разном качестве земли, мы, совершенно очевидно, породили бы страшное противостояние не на уровне отдельных социальных или политических групп, а между селянами, между крестьянами, внутри сельских поселений.
Зачем человеку выделять земельную долю в натуре, если он не собирается вести фермерское хозяйство или если он намерен, как это было определенно нормативными документами, внести эту земельную долю в уставный капитал акционерного общества? Зачем это нужно, если, условно говоря, из 200 селян 100 человек решили войти в акционерное общество. Зачем каждому из них предварительно выделять участок в натуре? Это было бы совершенно нелепо, это огромные траты денег, и это порождение войны внутри сельского сообщества.
Что собственно потом произошло? Почему институт земельных долей оказался не временным, а стал за 20 лет анахронизмом в развитии рыночной экономики, – я, к сожалению, вынужден это признать. Несколько причин…
Я бы назвал две основных. Мне не удалось, – это моя вина, и моя беда, – добиться в Правительстве финансирования информационной поддержки в проведении реформы. Телевидение становилось частным. Министерству сельского хозяйства ни рубля не выделяли для того, чтобы провести какую-нибудь информационную кампанию. И второй момент, крайне важный. В Правительстве сочли, что мы сможем быстро принять новый Земельный кодекс. Но этого не произошло. И в результате страна вообще оказалась без правового поля в области земельных отношений. Даже право на земельный участок по земельной доле постоянно было под вопросом с точки зрения легитимности данной операции.
– Виктор Николаевич, все события и действия, о которых вы рассказали, сами по себе не разрозненны. Когда анализируешь ситуацию с земельной реформой в целом, то начинаешь верить либо в какую-то «закулису», либо в чей-то умысел. Ведь был произведен ряд действий, которые в конечном итоге привели к такой ситуации, когда на 10 лет нет правового поля, когда в эти годы можно схватить по 250 — 300 тыс. га наших шикарных черноземов. А потом, когда эта ситуация становится более — менее понятной, когда ограблены крестьяне, то тут можно уже все легализовать…
– Не готов утверждать на 100%, что это так, но элементы того, что вы говорите, несомненно, имели место быть. При чем надо иметь еще в виду, что все это происходило на фоне ухудшения финансового положения сельхозпроизводителей. В разы упал уровень государственной поддержки, резко, катастрофически. Сократился, в известной степени, рынок возможностей. И в этой ситуации, остановка от преобразований, отказ от их разумных продолжений на длительный период, были чрезвычайно не правильны.
До моего ухода из правительства в 1998 году, каждый раз при очередной полной или частичной реорганизации Правительства, всегда настаивали на ликвидации Комитета по земельным ресурсам. Дело даже не в названии. Важно, какой набор функций государственный орган реализует. А в моем представление, он должен был тогда и должен бы сейчас реализовывать функции прежде всего прогнозирования, территориального планирования использования земель, создания условий для устойчивого хозяйствования, защиты земель от деградации, регулирования земельного рынка, ведения кадастра.
– Виктор Николаевич, каждое такое решение имеет свою фамилию, имя и отчество. Кто конкретно стоял за этой направленной политикой уничтожения земельной реформы?
– Я думаю, что Вы упрощаете проблему. Формировалась определенная позиция. Если говорить о Министерстве экономического развития и торговли, формировавшего всю экономическую политику страны, то дело не в Ясине и не в других министрах, которые возглавляли это ведомство. Естественно, как человек, который формирует экономику огромной страны, сложную экономику, он не имел возможности глубоко вникнуть в проблемы сельского хозяйства, земельных отношений. Первая причина заключалась в том, что формировалась некая философия, смысл которой заключается по отношению к сельскому хозяйству в простой вещи – мы обладаем огромными энергетическими ресурсами, огромными залежами нефти, газа, востребованными на рынках. Мы северная страна, для которой сельское хозяйство не является изначально достаточно рентабельным. Поэтому для страны выгоднее добыть и продать ресурсы, а потом купить продовольствие на западном рынке.
Вторая причина, которая, кстати, подтолкнула меня к подаче заявления об отставке в начале 1994 года. В конце 1993 год мы подготовили законопроект о государственном регулировании агропромышленного производства. В этом юридическом документе существовала острейшая необходимость. Ведь финансировалось тогда сельское хозяйство все время на уровне каких-то подачек. Удалось выбить, уговорил – вроде бы чего-то дали. Даже закон о бюджете реализуется по строке «сельское хозяйство» на 18 — 22%.
Так вот мы предложили закон, который оговаривал: вот это, крестьянин, ты должен сделать сам, здесь не рассчитывай на поддержку; а вот это государство берет на себя и гарантирует тебе соответствующую поддержку. Это не был закон, который устанавливал план закупок сельхозпродукции, объемы производства, урожайность сельхозкультур. Это был свод условий, которые должны были быть понятны крестьянину, для того чтобы он мог планировать свою деятельность.
Закон попал в Министерство экономического развития и торговли, без движения, звонки, звонки, в конце концов у меня состоялась встреча с Яковом Уринсоном, первым заместителем министра экономического развития. Так вот он мне и говорит: «Хлыстун, я эту галиматью даже смотреть не буду. О каком государственном регулировании можно говорить в условиях рынка?».
Вы понимаете, ведь это ключевая позиция, когда все так восприняли – рынок и государственное регулирование не совместимы. Я пытался доказать, что нет ни одной развитой капиталистической аграрной экономики, где бы законодательство очень жестко не устанавливало взаимные обязательства сельхозпроизводителя и государства. Но тщетно.
– Виктор Николаевич, одним из результатов этого небрежения земельной реформы стал тот факт, что большое количество, – кто-то говорит 25, кто-то 35, кто-то говорит 40 млн га земли,– сегодня не имеют своего хозяина. И поэтому высказываются такие «смелые» мысли: забрать государством эти земли, создать госкорпорацию по управлению ими, и на этом получить очень большие деньги, которые обязательно потекут рекой в государственный бюджет?
– Мне эта идея известна. На мой взгляд, ее исповедают люди, которые хотят получить для себя, относительно мягко говоря, очень большой источник получения денег. Совершенно очевидно, использование земельных участков государственной корпорацией, государственной структурой, которая непосредственно занимается сельхозпроизводством, нелепо. Ну, вы обратите внимание, у нас есть даже наиболее квалифицированные сельхозпредприятия государственные, это опытные хозяйства. Что они являются самыми лучшими в стране?
Увы, нет.
Не надо, чтобы государство занималось непосредственно сельскохозяйственным производством. Оно должно свою роль выполнять – регулирующую и стимулирующую развитие.
– Спасибо!
– Я буду очень рад, если эта информация, кому-то еще больше раскроет глаза на ситуацию.
Виктор Николаевич, спасибо за интервью, которое во многом проясняет почему Россия оказалась без правового поля в области земельных отношений на многие годы.