Налоговое стимулирование развития, судя по принимаемым и обсуждаемым в стране решениям, не входит в планы правительства. Наоборот, финансовые власти стремятся по-бухгалтерски свести налоговую систему только к одной функции – фискальной: пополнению бюджета. Минфин планирует провести ревизию всех существующих налоговых льгот и оценить их эффективность. Экс-министр финансов, глава Счетной палаты Алексей Кудрин в своих научных разработках предлагает обратить особое внимание, например, на льготы аграриев, а также пенсионеров и инвалидов. Получается, не только металлургов могут заставить поделиться с профицитным бюджетом.
В правительстве готовятся провести тотальную ревизию «налоговых расходов», или, другими словами, тех выпадающих доходов бюджета, которые обусловлены налоговыми льготами и иными преференциями по сборам и платежам, «предусмотренными в качестве мер господдержки». Проект соответствующего постановления подготовил Минфин. Текст документа размещен на сайте правовой информации. До 21 августа он находится на общественном обсуждении. Ожидается, что постановление вступит в силу с 1 января 2019-го.
Минфин совместно с другими ведомствами (кураторами, ответственными за предоставление той или иной льготы) сформирует перечень всех налоговых расходов, а также методики оценки их эффективности – целесообразности и результативности.
Критерии целесообразности – это соответствие налоговых расходов целям и задачам госпрограмм и социально-экономической политики, а также востребованность льготы.
«Невыполнение хотя бы одного из указанных критериев свидетельствует о недостаточной эффективности рассматриваемого налогового расхода. В этом случае куратору надлежит рекомендовать рассматриваемый налоговый расход к отмене либо сформулировать предложения по совершенствованию механизма его действия», – поясняется в проекте постановления.
В качестве критериев результативности рассматриваются индикаторы госпрограмм и иные показатели, на значение которых влияет налоговая льгота. Критерии результативности должны включать не менее одного индикатора.
Предполагается проводить «сравнительный анализ результативности налоговых расходов с альтернативными механизмами достижения поставленных целей и задач». В качестве альтернативных механизмов могут учитываться субсидии или иные формы непосредственной финансовой поддержки, госгарантии, совершенствование нормативного регулирования.
Будет также проводиться «оценка совокупного бюджетного эффекта, самоокупаемости, налоговых расходов». Так получится оценить значимость вклада той или иной льготы, а также наличие более результативных и менее затратных мер.
Как пояснили вчера «НГ» в пресс-службе Минфина, «проведение на регулярной основе мониторинга и оценки налоговых расходов позволит повысить эффективность управления бюджетными средствами». По итогам общественного обсуждения будут собраны замечания и предложения для доработки проекта постановления.
Идея провести ревизию льгот очень популярна среди действующих и бывших чиновников Минфина. Экс-министр финансов, ныне председатель Счетной палаты Алексей Кудрин планирует осенью защитить докторскую диссертацию, посвященную эффективности бюджетной политики («Теоретические и методологические подходы к реализации сбалансированной и эффективной бюджетной политики»).
В конце более чем 400-страничного текста автор перечисляет основные выводы и рекомендации по итогам проведенных исследований. Кудрин сообщает, что «проводимая за последние годы политика в сфере государственных финансов скорее затягивала выход на траекторию долгосрочного экономического роста, нежели была его катализатором».
Автор перечисляет причины: «Так, растущая нагрузка на бюджет со стороны социальных расходов вследствие откладывания пенсионной реформы и крайне медленного перевода социального обеспечения на принцип нуждаемости, а также возросшие расходы на оборону и правопорядок ограничивали возможности изменения структуры бюджетных расходов в пользу наиболее производительных статей». Под более производительными статьями понимаются, в частности, расходы на человеческий капитал (здравоохранение, образование, наука, спорт), на транспортную и иную инфраструктуру. Ресурсы на «непроизводительные статьи» изымаются из других отраслей экономики – в ущерб экономическому росту.
Стратегическая цель бюджетной политики – обеспечить и бюджетную устойчивость, и развитие. «Чтобы бюджетная политика смогла оказывать значимое воздействие на объем производства и на скорость роста экономики, «цена», которую необходимо за это заплатить в виде дополнительного налогового бремени, должна быть минимально возможной», – пишет Кудрин. Один из способов этого достичь – «оптимизация налоговых расходов». «Частичный отказ от льгот позволяет не только сократить эрозию налоговой базы, но и упростить налоговое администрирование, сделать налогообложение более нейтральным», – сообщает Кудрин. Он приводит примеры, на что можно обратить внимание в первую очередь.
«В частности, распространение базовой ставки налога на добавленную стоимость (НДС) на продовольственные товары уменьшит имеющиеся искажения. Руководствуясь соображениями социальной справедливости, следует либо заменить льготы на НДС на продовольственные товары комбинацией из плоской ставки НДС и альтернативных перераспределяющих инструментов (субсидий, продовольственных талонов на бесплатные продукты), либо отменить льготную ставку НДС только для продовольственных товаров, не являющихся товарами первой необходимости», – пишет Кудрин.
По его словам, вызывает сомнение обоснованность нулевой ставки налога на прибыль для сельхозтоваропроизводителей и рыбохозяйственных организаций от деятельности, связанной с реализацией произведенной ими продукции. «Также заметные льготы имеются по налогу на имущество физических лиц (НИФЛ). В частности, по НИФЛ в настоящее время предоставляются значительные льготы для пенсионеров, инвалидов, военнослужащих и чернобыльцев, полностью освобождающие от налога (хотя и не более чем на один объект недвижимости в каждой категории) около 35% налогоплательщиков, – продолжает Кудрин. – При этом проблема малоимущих собственников, которые столкнутся с существенным ростом налоговых платежей, не решается, поскольку сейчас основания для предоставления льгот не связаны с фактором дохода и большинство малоимущих льготниками де-факто не является».
Но и это не все. По мнению Кудрина, источником балансировки бюджета может стать новое повышение основной ставки НДС. Он признает, что в краткосрочном периоде такая мера усилит неравенство, «однако этот эффект ослабнет в долгосрочной перспективе». Судя по его исследованию, при определенных условиях можно поднять ставку НДС до 21% после 2030 года. Говоря о пополнении бюджета, Кудрин приводит и другие меры – не связанные с налогами: приватизацию, совершенствование бюджетных процедур и инструментов.
Судя по принимаемым и обсуждаемым в стране решениям, российские власти сейчас сводят налоговую систему чуть ли не к единственной функции – фискальной: пополнению бюджета. В некоторых случаях к этому добавляются некие принятые в ведомствах представления о справедливости. А стимулирующая функция налоговой системы вопреки красивым словам о рывке на практике все больше игнорируется.
В эту логику укладывается и недавнее предложение помощника президента Андрея Белоусова изъять дополнительные доходы у компаний металлургического, химического, нефтехимического и горнодобывающего секторов. У такого предложения было как финансовое обоснование («бонус» для бюджета может составить 500 млрд руб.), так и, условно говоря, «моральное»: надо выровнять налоговую нагрузку на компании из разных отраслей (по факту повысив ее для всех); кроме того, нужно всем сплотиться и поделиться деньгами в столь непростых условиях.
Но, судя по всему, делиться придется не только металлургам и иным компаниям, попавшим в поле зрения Белоусова. Также в зоне риска аграрии, малоимущие, пенсионеры, инвалиды, да и в целом все покупатели продуктов питания в стране. И это при том, что Минфин на самом деле хвалится как раз профицитным бюджетом: федеральный бюджет исполнен в январе–июле с профицитом в 2,5% ВВП, по итогам всего года первый вице-премьер, министр финансов Антон Силуанов ожидает профицит на уровне 1,5–2% ВВП.
Ревизия льгот скорее всего будет проходить под лозунгами «адресности и нуждаемости». На деле это может означать следующее. Допустим, у пенсионера в собственности квартира. Сейчас он имеет право на освобождение от уплаты имущественного налога. Принцип адресности теоретически может изменить эту ситуацию: допустим, пенсионер продолжает работать и получает относительно высокую зарплату. Нуждается ли он тогда в льготе? Чиновники могут решить, что нет. При каком конкретно доходе пенсионер не нуждается в льготе? Вопрос открыт.
Опрошенные «НГ» эксперты подтвердили тезис о доминировании фискального подхода. «В сегодняшней экономике России речь о стимулирующей функции не следует вести, так же как и об экономическом подъеме. Цель фискальных властей – выжать максимум налогов как можно быстрее без стратегического подхода к развитию», – считает директор программ Академии при президенте (РАНХиГС) Олег Филиппов. «Меня пугает инициатива Минфина провести ревизию льгот. Это может привести к отмене важных для бизнеса или граждан, но малоэффективных с точки зрения государства льгот», – добавляет экономист.
«Сама по себе постановка вопроса об инвентаризации налоговых льгот, безусловно, правильная. Льготы – это обоюдоострый инструмент. С одной стороны, это рычаг перераспределения ресурсов между богатыми и бедными у населения, а также между «дойными коровами» и «восходящими звездами» в бизнесе. С другой стороны, создается множество лазеек для незаконного обогащения. Поэтому разбираться, безусловно, надо», – говорит завкафедрой Российского экономического университета Елена Устюжанина. Но она уточняет, что в данном случае такая «ревизия» скорее всего будет означать прежде всего отмену части льгот. «Наши оптимизаторы как-то забывают, что налоговая система выполняет не только фискальную, но и стимулирующую функцию. А принцип «корову нужно меньше кормить и больше доить» далек от экономического мышления», – отмечает эксперт.
«Скорее всего под нож попадут льготы для населения. Всегда нужно учитывать переговорную силу сторон, а у бизнеса она не в пример больше, чем у населения, – предполагает Устюжанина. – Так что бюджет будет пополняться прежде всего за счет отмены части налоговых льгот для пенсионеров и малоимущих. Достанется и всем остальным, если повысят НДС на продовольственные товары». Эксперты добавляют, что проверка нуждаемости тоже таит в себе риски для бюджета: во-первых, нужен штат проверяющих, во-вторых, появляется коррупционная составляющая.
«На мой взгляд, правительство должно начинать с оценки эффективности системы возврата НДС для экспортеров сырья и прочих подобных льгот. Именно там скрываются основные потери бюджета. Нет смысла собирать крошки, пока на стол не возвращены большие куски», – считает член комитета Госдумы по бюджету и налогам Михаил Щапов.
